中国都市圈建设应冷静：从日本东京圈“去中心化”政策说开去

中国的都市圈建设在政策和网红的大力催鼓下，现正在如火如荼地开展。中国城市发展中的众多问题，似乎都被寄望于在都市圈的建设中加以解决。各类专门吃城市这碗饭的机构，自然欢欣鼓舞，鼓掌点赞之余，大有“买卖又来了”之感。
问题是，都市圈的建设真的能解决发展中的问题吗？都市圈是否会制造出更多的问题？这实际是中国政策部门应该冷静以对的问题。
日本东京的城市圈曾经是中国城市圈网红们言必提及的最佳范例，中国经济和中国的城镇化是否能够再上一个台阶，似乎就取决中国未来的几个沿海城市，能否实现东京那样的城市圈了。问题在于，今天的中国似乎很少有人认识到，日本的“东京都市圈”根本不是日本政府成功的骄傲，在日本政府眼里，这个“东京圈”，如果说不是一种失败，那么也是一种大麻烦的根源。
事实上，日本政府采取了一系列的措施，避免都市圈的麻烦进一步扩大。我不知道中国留日的学者们是怎么读书的，但在我看来，日本政府反对东京圈扩大化的政策迹象非常明显，而且越来越严格。
从上世纪的50年代以来，日本政府就开始加强严控首都圈的规模，像现在的北京一样，疏解非首都功能。相关的措施包括投巨资建造“卫星城”、设立“副都心”。20世纪70年代，日本曾把东京的工厂、高校迁到外地。原东京教育大学就是在1973年从市区搬到更远一些的茨城县筑波市，更名为筑波大学，如今是日本校园面积最大的高校之一。也是在这个时候，日本政府明确提出，要将太平洋沿岸带的功能向其他地区转移，而且这项计划确实也暂时性地阻止了人口向东京流动，只是因为这一“逆都市圈”计划，用的都是政府财政进行基建，效果难以持续。
在此后的几十年间，日本政府还出台了多项东京圈的“去中心化”计划，只是效果不佳。实际上总结起来，到20世纪末为止，日本政府先后五次制定首都圈基本规划，核心问题以及难点都是围绕着如何实现东京圈的“去中心化”，避免各类资源向东京圈尤其是市中心的过度集中。到了安倍“刺激经济增长”的时代，与中国学者、教授们想象正相反的是，日本政府的经济政策依旧坚持这一方向。
2014年，日本首相安倍晋三提出要将地方区域重振作为施政重点，他宣布了税收等一揽子优惠政策，并在2015年日本政府财政计划中编列了4万亿日元的地区振兴财政预算。到了2019，安倍政府已经打算采取更为激进的措施，阻止东京圈的无序发展，他宣布将推动国会在上半年通过法案，改变大学生向东京“单极”集中的现状，改变国内的人口流向，力争到2020年实现首都地区与地方人口流入流出的平衡。
在政策落实方面，实际这一政策相当激进。日本政府打算原则上禁止东京23区内的国立、公立、私立及专科院校10年内扩招。而在2018年9月，日本文部科学省已经禁止东京23区的私立大学、专科院校在2018年扩招，禁止所有大学、专科院校2019年新开专业。日本政府认为，地方学子赴东京求学，毕业后在首都就业，导致地方人才流失。据日本总务省发布的人口流动报告，2016年日本地方人口继续减少，而东京圈人口连续21年增加，人口净流入将近12万。
从这一系列的“去中心化”政策来看，日本安倍政府实际已经将东京圈的“去中心化”视为是最重要的国家战略之一，意在纠偏东京“单极化”趋势，缓解区域发展不平衡，提升全国经济活力。其中，支持“地方创生”仅仅是这一国家战略的一环。
中国这么大，经济并不取决于几个城市圈，日本也同样如此。日本都市圈的经验表明，作为日本政治、经济、文化中心，东京圈对于全国人才、资本、社会资源形成吸附效应。说是一个都市圈，实际在客观上不利于地方经济发展。地方城镇长期处于人口不足、经济低迷的状况，容易陷入人才流失、投资减少的恶性循环。即便是在东京圈之内，外来的年轻人也承受着巨大的压力，倾向于晚婚、不婚、少生甚至不生，不利于解决社会少子化、老龄化的难题。
中国都市圈建设的问题也同样如此，大量投资涌向中心，则周边失去发展机会；大量投资如果均衡于周边地区，则没有中心，而且本来就是如此；集中之后再疏解，这本来就是耗资巨大的浪费。虽然GDP在折腾的过程中可以有名义增长，但债务的实质增长一定会更加猛烈。
所以，总体来看，中国的都市圈建设必须慎重、冷静。现在的中国，GDP总量已经达到90万亿的规模。面对如此之大的盘子，政策操作必须改变以往找个题材，加油-刹车，再加油-再刹车的操作方式。现在的中国，已经没有而且不会存在那种“一抓就灵”的政策。唯有兢兢业业，提前预测，稳扎稳打，才能让中国经济走在健康的轨道上。
（作者系安邦智库首席研究员）