中国都市圈建设应冷静:从日本东京圈“去中心化”政策说开去

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2019-04-19 16:21
来源:互联网

中国的都市圈建设在政策和网红的大力催鼓下,现正在如火如荼地开展。中国城市发展中的众多问题,似乎都被寄望于在都市圈的建设中加以解决。各类专门吃城市这碗饭的机构,自然欢欣鼓舞,鼓掌点赞之余,大有“买卖又来了”之感。
问题是,都市圈的建设真的能解决发展中的问题吗?都市圈是否会制造出更多的问题?这实际是中国政策部门应该冷静以对的问题。
日本东京的城市圈曾经是中国城市圈网红们言必提及的最佳范例,中国经济和中国的城镇化是否能够再上一个台阶,似乎就取决中国未来的几个沿海城市,能否实现东京那样的城市圈了。问题在于,今天的中国似乎很少有人认识到,日本的“东京都市圈”根本不是日本政府成功的骄傲,在日本政府眼里,这个“东京圈”,如果说不是一种失败,那么也是一种大麻烦的根源。
事实上,日本政府采取了一系列的措施,避免都市圈的麻烦进一步扩大。我不知道中国留日的学者们是怎么读书的,但在我看来,日本政府反对东京圈扩大化的政策迹象非常明显,而且越来越严格。
从上世纪的50年代以来,日本政府就开始加强严控首都圈的规模,像现在的北京一样,疏解非首都功能。相关的措施包括投巨资建造“卫星城”、设立“副都心”。20世纪70年代,日本曾把东京的工厂、高校迁到外地。原东京教育大学就是在1973年从市区搬到更远一些的茨城县筑波市,更名为筑波大学,如今是日本校园面积最大的高校之一。也是在这个时候,日本政府明确提出,要将太平洋沿岸带的功能向其他地区转移,而且这项计划确实也暂时性地阻止了人口向东京流动,只是因为这一“逆都市圈”计划,用的都是政府财政进行基建,效果难以持续。
在此后的几十年间,日本政府还出台了多项东京圈的“去中心化”计划,只是效果不佳。实际上总结起来,到20世纪末为止,日本政府先后五次制定首都圈基本规划,核心问题以及难点都是围绕着如何实现东京圈的“去中心化”,避免各类资源向东京圈尤其是市中心的过度集中。到了安倍“刺激经济增长”的时代,与中国学者、教授们想象正相反的是,日本政府的经济政策依旧坚持这一方向。
2014年,日本首相安倍晋三提出要将地方区域重振作为施政重点,他宣布了税收等一揽子优惠政策,并在2015年日本政府财政计划中编列了4万亿日元的地区振兴财政预算。到了2019,安倍政府已经打算采取更为激进的措施,阻止东京圈的无序发展,他宣布将推动国会在上半年通过法案,改变大学生向东京“单极”集中的现状,改变国内的人口流向,力争到2020年实现首都地区与地方人口流入流出的平衡。
在政策落实方面,实际这一政策相当激进。日本政府打算原则上禁止东京23区内的国立、公立、私立及专科院校10年内扩招。而在2018年9月,日本文部科学省已经禁止东京23区的私立大学、专科院校在2018年扩招,禁止所有大学、专科院校2019年新开专业。日本政府认为,地方学子赴东京求学,毕业后在首都就业,导致地方人才流失。据日本总务省发布的人口流动报告,2016年日本地方人口继续减少,而东京圈人口连续21年增加,人口净流入将近12万。
从这一系列的“去中心化”政策来看,日本安倍政府实际已经将东京圈的“去中心化”视为是最重要的国家战略之一,意在纠偏东京“单极化”趋势,缓解区域发展不平衡,提升全国经济活力。其中,支持“地方创生”仅仅是这一国家战略的一环。
中国这么大,经济并不取决于几个城市圈,日本也同样如此。日本都市圈的经验表明,作为日本政治、经济、文化中心,东京圈对于全国人才、资本、社会资源形成吸附效应。说是一个都市圈,实际在客观上不利于地方经济发展。地方城镇长期处于人口不足、经济低迷的状况,容易陷入人才流失、投资减少的恶性循环。即便是在东京圈之内,外来的年轻人也承受着巨大的压力,倾向于晚婚、不婚、少生甚至不生,不利于解决社会少子化、老龄化的难题。
中国都市圈建设的问题也同样如此,大量投资涌向中心,则周边失去发展机会;大量投资如果均衡于周边地区,则没有中心,而且本来就是如此;集中之后再疏解,这本来就是耗资巨大的浪费。虽然GDP在折腾的过程中可以有名义增长,但债务的实质增长一定会更加猛烈。
所以,总体来看,中国的都市圈建设必须慎重、冷静。现在的中国,GDP总量已经达到90万亿的规模。面对如此之大的盘子,政策操作必须改变以往找个题材,加油-刹车,再加油-再刹车的操作方式。现在的中国,已经没有而且不会存在那种“一抓就灵”的政策。唯有兢兢业业,提前预测,稳扎稳打,才能让中国经济走在健康的轨道上。
(作者系安邦智库首席研究员)


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